Die Kaperung der Personalpolitik: Wie die „Ochsentour“ zur Achillesferse des Rechtsstaats wird
Wenn der Rechtsstaat fällt, dann nicht durch einen lauten Knall, sondern durch das leise Rascheln von Personalakten. Diese Einsicht durchzieht den zweiten großen Themenkomplex des „Justiz-Projekts“: die Richterernennung und die Personalentwicklung. In einer bemerkenswerten Tiefenbohrung legen die Autoren dar, wie eine autoritär-populistische Regierung die Schaltstellen der Justizverwaltung nutzen könnte, um die dritte Gewalt von innen heraus umzubauen. Die Lektüre der entsprechenden Passagen ist für jeden Kenner des deutschen Richterdienstrechts erhellend, gleichwohl aber auch von einer unfreiwilligen Ironie geprägt. Denn die Mechanismen, die das Projekt als Einfallstore für Extremisten identifiziert, sind keine Erfindungen dunkler Mächte. Sie sind die gewachsenen, von den etablierten Parteien über Jahrzehnte gepflegten Instrumente der politischen Ämterpatronage.
I. Die „Wechselspur“ als systemischer Webfehler
Das vielleicht eindrücklichste Beispiel für die Ambivalenz der Studie findet sich im Kapitel zur Beförderungspraxis. Die Autoren beschreiben unter dem Stichwort „Wechselspur-Szenario“ (S. 194), wie das Justizministerium die Besetzung von Spitzenämtern an den Gerichten steuern kann. Der Mechanismus ist perfide und effektiv: Ein Richter wird in das Ministerium abgeordnet, dort in der administrativen Hierarchie befördert (etwa zum Ministerialrat, Besoldungsgruppe B2 oder B3) und kehrt anschließend auf einen hochdotierten Senatsvorsitz oder eine Präsidentenstelle an ein Obergericht zurück.
Das „Justiz-Projekt“ zitiert hierzu einen Obergerichtspräsidenten mit entlarvender Offenheit: „Und dann schlägt aber B2 R2 bei gleicher Beurteilung. Warum? Weil das ein höherwertiges Amt ist und das höherwertige Amt sticht das niederwertige Amt. [...] Und weil B2 ungefähr 100, 200 Euro mehr ist, sticht er den anderen bei gleicher Beurteilung. Autsch. Das kann mal wehtun und das ist genau so ein Einfallszenario“ (S. 195).
Aus staatsrechtlicher Perspektive ist dieser Befund vernichtend. Er belegt, dass der Grundsatz der Bestenauslese gemäß Artikel 33 Absatz 2 des Grundgesetzes in der Praxis systematisch unterlaufen wird. Wer sich als Richter ausschließlich der Rechtsprechung widmet, hat im Konkurrenzkampf um Beförderungsämter das Nachsehen gegenüber jenem Kollegen, der sich in der Exekutive politisch andient. Das „Justiz-Projekt“ warnt nun davor, dass eine populistische Partei diesen Mechanismus nutzen könnte, um ihre Gefolgsleute im Eilverfahren durch das Ministerium zu schleusen und anschließend als „Schläfer“ in Schlüsselpositionen der Justiz zu installieren.
Diese Warnung ist berechtigt. Doch sie unterschlägt, dass dieses System der „politischen Ochsentour“ kein Fehler im System ist, sondern das System selbst. Es sind die Justizministerien der etablierten Parteien, die seit Jahrzehnten die Karrierewege zur Richterschaft am Bundesgerichtshof oder zu den Obergerichtspräsidenten über den Schreibtisch des Ministers führen. Wenn die Studie nun fordert, die Anforderungsprofile so zu gestalten, dass „eine bestimmte Mindestdauer an Berufsjahren als Richterin oder Richter am Gericht zwingende Voraussetzung für die Übernahme einer Präsidentenstelle ist“ (S. 199), so ist dem uneingeschränkt zuzustimmen. Es ist jedoch bezeichnend, dass erst die Furcht vor der AfD den Blick für diese eklatante Verletzung der Gewaltenteilung schärft. Solange Sozialdemokraten oder Christdemokraten ihre Referatsleiter auf Richterstühle hievten, galt dies als Ausweis von „Verwaltungserfahrung“. Nun, da der politische Gegner dasselbe tun könnte, wird es plötzlich als Bedrohung der richterlichen Unabhängigkeit erkannt. Diese Doppelmoral entwertet die an sich brillante Analyse.
II. Die Aushöhlung der Bestenauslese durch „weiche Kriterien“
Ähnlich verhält es sich mit der Analyse des Einstellungsverfahrens. Die Autoren skizzieren das Szenario, dass ein autoritär geführtes Justizministerium die Notenanforderungen herabsetzt oder Bewerbungsgespräche manipuliert, um ideologisch linientreue Juristen in den Staatsdienst zu holen (S. 150 ff.). Sie weisen darauf hin, dass die soziale Kompetenz im Sinne des § 9 Nr. 4 DRiG ein „weiches Kriterium“ sei, das „viel Spielraum für Interpretationen bietet“ und genutzt werden könnte, um unliebsame Bewerber trotz guter Noten abzulehnen (S. 152).
Hier beißt sich die Katze in den Schwanz. Es waren gerade die progressiven Justizpolitiker, die – oft gegen den Widerstand konservativerer Richterverbände – darauf drängten, die Fixierung auf die Examensnoten aufzuweichen und „soziale Kompetenz“, „Diversität“ oder „Interkulturalität“ stärker zu gewichten. Das Ziel war, die Justiz „bunter“ zu machen. Nun stellt das „Justiz-Projekt“ fest, dass genau diese Flexibilisierung der Kriterien das Einfallstor für politische Willkür öffnet. Wenn Objektivität durch Gesinnung oder „Haltung“ ersetzt wird, ist es nur eine Frage der Zeit, bis die falsche Haltung zum Ausschlusskriterium wird.
Ein Verfassungsstaat schützt sich am besten durch strikte Formalisierung. Wer die Hürde des Prädikatsexamens als objektiven Maßstab schleift (so defizitär jener Maßstab auch ist), um „volksnahe Juristen“ (S. 136, Szenario) einzustellen, zerstört das Leistungsprinzip. Das „Justiz-Projekt“ erkennt dies im Szenario, zieht aber nicht den Schluss, dass die Rückkehr zu harten, objektiven Kriterien die beste Resilienzstrategie wäre. Stattdessen wird implizit mehr Mitsprache für Richtervertretungen und Präsidialräte gefordert (S. 173). Dies mag die Exekutive bremsen, birgt aber die Gefahr der Kooptation: Die Justiz ergänzt sich selbst nach dem Prinzip der Ähnlichkeit. Ob das den Rechtsstaat widerstandsfähiger macht oder nur konformer, ist eine offene Frage.
III. Der Fetisch der „Landeskinder“
Ein weiterer Aspekt, den die Studie kritisch beleuchtet, ist die sogenannte „Landeskinderklausel“. Die Autoren warnen davor, dass eine Landesregierung gezielt Absolventen bevorzugen könnte, die im eigenen Bundesland ausgebildet wurden, um so bereits während der Ausbildung ideologisch gefestigte Kader heranzuziehen und externe Konkurrenz fernzuhalten (S. 150, 198). In Sachsen-Anhalt wird eine solche Praxis bereits bei angespannter Haushaltslage angewandt.
Hier schießt die Kritik über das Ziel hinaus und verrät eine zentralistische Schlagseite. Der Föderalismus lebt davon, dass die Länder eigene Verwaltungskulturen ausbilden. Dass ein bayerischer Richter das bayerische Landesrecht besser kennt und in der bayerischen Verwaltungstradition steht, ist kein Ausweis von Provinzialismus oder gar Populismus, sondern der Normalfall eines bundesstaatlichen Gefüges. Die Pathologisierung regionaler Rekrutierung als „gefährliches Instrument“ (S. 198) verkennt die Realität der meisten Flächenländer. Vielmehr liegt in der föderalen Zersplitterung gerade ein Resilienzfaktor: Ein autoritärer Durchmarsch im Bund ist unmöglich, wenn 16 unterschiedliche Justizsysteme gekapert werden müssten. Die Autoren deuten dies an anderer Stelle an, unterschätzen aber, dass „Landeskinderregelungen“ auch eine Schutzfunktion gegen die von ihnen selbst beschriebene Gefahr haben können, dass eine Bundespartei ihre Kader strategisch in ein einzelnes Bundesland verschiebt, um dort Schlüsselpositionen zu besetzen.
IV. Der Mythos vom unschuldigen Verfassungsschutz
Besonders heikel wird die Argumentation, wo das Projekt die Rolle des Verfassungsschutzes bei der Richterernennung thematisiert. Die Autoren problematisieren zu Recht, dass die Regelanfrage beim Verfassungsschutz (§ 9 Nr. 2 DRiG) missbraucht werden könnte, wenn eine autoritäre Partei den Inlandsgeheimdienst kontrolliert und politische Gegner als „extremistisch“ markiert, um sie vom Richteramt fernzuhalten (S. 153).
Diese Analyse ist in ihrer Konsequenz radikal, wird aber von den Autoren nicht zu Ende gedacht. Wenn das Instrument der Regelanfrage so missbrauchsanfällig ist, dass es in den Händen der „Falschen“ zur Säuberung der Justiz führen kann, dann ist das Instrument selbst verfassungswidrig. Ein Rechtsstaat darf keine Waffen schmieden, die er seinem schlimmsten Feind nicht in die Hand geben würde. Das „Justiz-Projekt“ laviert hier. Es kritisiert den potenziellen Missbrauch, hinterfragt aber nicht grundsätzlich die Praxis, den Zugang zum öffentlichen Dienst von der Einschätzung eines Geheimdienstes abhängig zu machen.
Der Fall Joachim Paul in Rheinland-Pfalz oder die Debatten um die „Verfassungstreue-Checks“ zeigen, dass die Definitionsmacht darüber, wer als „verfassungstreu“ gilt, längst zu einem politischen Kampfbegriff geworden ist. Wer heute fordert, dass jeder Richteranwärter durchleuchtet wird (womöglich künftig bereits Rechtsreferendare ?), etabliert jenen Überwachungsstaat, vor dem er morgen warnen muss, wenn der Innenminister das Parteibuch wechselt. Resilienz bedeutet hier: Verzicht auf Gesinnungsschnüffelei, Rückzug auf das strafrechtlich Relevante und Vertrauen in die disziplinarrechtliche Kontrolle im Amt, statt präventiver Auslese vor dem Amt.
V. Fazit des zweiten Teils
Das Kapitel zur Personalpolitik im „Justiz-Projekt“ ist eine schmerzhafte Lektüre. Es hält dem deutschen Justizsystem einen Spiegel vor, in dem wir nicht die Fratze eines drohenden Faschismus sehen, sondern die Falten und Narben einer in die Jahre gekommenen Parteibuch-Demokratie. Die Autoren zeigen überzeugend auf, dass die Exekutive einen viel zu großen Durchgriff auf die Karrieren der Richter hat. Die Möglichkeit, über Abordnungen, Beurteilungen und die Zuweisung von „attraktiven“ Stellen Wohlverhalten zu belohnen und Kritik zu sanktionieren, ist Gift für die innere Unabhängigkeit der Justiz.
Die Lösung kann jedoch nicht sein, der Justiz lediglich ein paar neue Sicherungen einzubauen, die spezifisch gegen die AfD gerichtet sind. Wenn das „Justiz-Projekt“ dazu aufruft, „Antizipation“ zu betreiben, dann muss das heißen: Wir müssen das Richterwahlrecht und das Beförderungswesen so reformieren, dass es keine Partei missbrauchen kann – auch nicht die, die wir gerade wählen. Das bedeutet das Ende der politischen Beamten im Richterrock und das Ende der Einflussnahme über Beurteilungsbeiträge aus den Ministerien. Ob die etablierte Politik dazu bereit ist, ihre eigenen Pfründe zu beschneiden, um den Rechtsstaat zu retten, darf bezweifelt werden. Das „Justiz-Projekt“ liefert die Munition für diese Debatte, zielt aber noch zu sehr auf den politischen Gegner statt auf den Konstruktionsfehler des Systems.
Im nächsten Teil werden wir uns dem wohl mächtigsten Hebel der Exekutive widmen: dem Haushaltsrecht. Denn wer zahlt, schafft an – auch im Rechtsstaat.
Sie haben die anderen Teile verpasst?
Zu Teil 1: Einleitung und Überblick
Zu Teil 3: Haushaltsrecht
Zu Teil 4: Gerichtsorganisation
Zu Teil 5: Disziplinarrecht
Zu Teil 6: Fazit und Schlussplädoyer für eine entpolitisierte Justiz